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广州金飞雁航空物流有限公司

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3.2取消非航空性重要收费管制

民航总局和发改委于2007年颁布的《民用机场收费改革方案》与《民用机场收费改革实施方案（民航发[2007]159号）》中，将非航空性重要收费项目定义为：机场管理机构或服务提供方直接向航空公司收取费用的业务，主要包括头等舱和公务舱休息室出租、办公室出租、售补票柜台出租、值机柜台出租及地面服务，并对其价格实行管制。

单从字面上也许难以理解这项管制，因为房屋、柜台、办公室出租和劳务提供并非机场寡占的业务，事实上这是同为国企或国有控股企业的航空公司和机场，在资产和业务剥离后持续的利益博弈的结果。在航空公司与机场“分家”后，基地航空公司带走了飞机、航材、机库、办公楼等资产及空勤人员，机场留下了飞行区、候机楼（包括房屋、柜台）等资产及相关人员，但双方都分得了一部分地面服务人员。这就使基地航空公司对机场出租房屋、柜台和提供地服劳务产生了疑虑，害怕因此而多支付费用。其实，这一疑虑和价格管制本身就存在问题，因为有了房屋、柜台就可以自行组织地面服务，如果购买了机场提供的地面服务就不必租赁多租房屋、柜台，所有即使在当时的背景下这一项价格管制也是很值得商榷。

在航空公司和机场彻底“分家”20多年后，很多情况发生了很大的改变，一是大中型机场已经从经营型向管理型转变，不再将地面服务视为核心业务；二是人工成本增长过快，多年不涨的地面服务收费让机场管理机构意兴阑珊；三是基地航空公司和非基地航空公司之间互为地面代理的情况越来越多；四是航空公司根本不愿在小型机场设立地面服务部门，小型机场也只是为了不缺少服务功能才去设立地面服务部门。

所以行业主管部门对中小机场进行非航空性重要收费的价格管制，已经不具有原有的意义，建议应该取消这项价格管制。

4.4更加科学的补贴方式

民航局作为我国的行业主管部门，为促进中小机场生存和发展，会对中小机场进行一定的补贴。按照《关于修订印发民航中小机场补贴管理暂行办法的通知》[26]，民航局对年度旅客吞吐量在200万人次以下的中小机场进行补贴，并根据所在地区划分了3类，按照生产规模划分为5档，主要体现了向欠发达地区、向小机场倾斜的导向。按照民航局公布的预算，2016年将向152个小机场总共补贴13.1亿（民航局在预算公示中称“小机场补贴”，而非“中小机场补贴”）。

4.4.1 民航发展基金

民航局给予中小机场的补贴来源于民航发展基金，民航发展基金由原民航机场管理建设费和原民航基础设施基金合并而成[27]，民航机场管理建设费是向旅客收取的，除外交人员乘坐国际及地区航班、12周岁以下儿童和乘坐支线航班的旅客外，国内航班每人50元、国际航班每人90元；基础设施建设基金是向航空公司收取的，按照航线分类、飞机最大起飞全重、飞行里程计算缴费金额。

民航发展基金（特别是原民航机场建设费）因有向使用机场的社会普通公众收取的部分，所以争议一直不断。但从历史的角度来看，民航是国企中较早进行市场化改革以消除垄断引入竞争机制的行业，很多建设资金都需自行筹措，民航发展基金（包含原民航机场建设费）从1992年至今确实对机场基础设施建设、空管和导航技术革新以及安全防控措施发挥了重要作用。

4.4.2 复位市场功能与合理补贴

正如4.3节所述，随着三十年来我国经济社会的迅猛发展，很多环境和条件发生了巨大的变化，包括政府管理经济生活的理念也在发生变化，减少行政干预、复位市场功能才是更加有效的方法。

本文建议，取消在200万人次以下的小机场向出港旅客收取的民航发展基金收费（主要是原机场建设费部分）。例如按照2016年的民航统计数据，200万人次以下的小机场总旅客吞吐量是8205.1万人次，去除备降、返航航班和进港旅客，被征收基数约4000万人次，征收金额约20.0亿。虽然比2016年民航局补贴小机场的13.1亿元为多，却能够引导旅客就近从小机场出行，是用价格杠杆复位市场功能的合理选择。

对于200-1016万人次（动态指标）的中型机场，本文建议要充分发挥民航发展基金的作用，从该机场出港旅客处征收的基金全部（或高比例）返还给机场管理机构。大力支持他们的基础设施、技术改造、安全保卫等建设项目，发挥基金的全局性综合平衡调剂作用。

至于位于偏远地区确实经营乏力的中小机场，应该由当地政府主导，在绩效考核的基础上进行合理的补贴，补贴应以安全裕度提高、劳动生产率提升和覆盖运行资金缺口为原则。

第五章结论

综上所述，本文建议放松对中小机场收费项目的价格管制，由市场形成非航空性业务收费价格，对航空性业务收费施行审核制，由民航局或发改委审核成本计算的合规性、合理性，只管住价格上限；同时，改变中小机场的民航发展基金补贴方式，支持中小机场的基础设施建设、安全技术提升和运输市场开发。